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河川法改正の内容について

建設省 九州地方建設局河川部
 水政課長
青 木 正 信

1 はじめに
わが国の河川制度は,明治29年に旧河川法が制定されて以来,何回かの改正がなされている。
特に,昭和39年に制定された新河川法では,水系一貫管理制度の導入など,治水・利水の体系的な制度の整備が図られ,今日の河川行政の規範としての役割を担ってきた。
しかしながら,その後の社会経済の変化により,近年,河川制度をとりまく状況は大きく変化している。
現在では,河川は,治水・利水の外,その環境面についても考慮し,また,地域の風土と文化の形成要素との観点からの川づくりが必要とされてきている。
さらに,社会経済・生活様式の高度化に伴って,渇水による社会的影響が著しくなるなど,円滑な渇水調整の推進などが課題となっている。
こうした変化を踏まえて,平成8年12月河川審議会において「社会経済の変化を踏まえた今後の河川制度のあり方について」が提言された。
建設省では,この提言に基づき,河川法の改正の検討を行い,平成9年第140回国会に「河川法の一部を改正する法律案」を提出,同国会において可決・成立し,平成9年6月4日に公布され,公布の日から6カ月以内に施行することとされ,平成9年12月には施行されることとなった。
以下,今回の河川法改正の内容について,ご紹介する。
なお,改正条文を掲載したが,紙幅の制約もあり,条文の一部を抜粋することとなったこと,また,施行政令等が原稿執筆時点では未制定であることもあり,終局的なまたは具休的な取り扱いを表しきれない部分があることをお許し願いたい。

2 法改正の背景および要旨
(1)法改正の背景
近年,河川について,治水・利水の役割以外に貴重な水と緑の空間として人々にうるおいを与え,様々な生物の生息・生育環境を形成するものとして,その役割が大きく見直されている。
また,河川が地域の風土と文化を形成する重要な要素であることが再認識され,地域の個性を生かした川づくりが求められている。
このような河川の持つ多様な自然環境や水辺空間としての機能に着目し,良好な環境の整備と保全を求める国民のニーズの高まりに対応し,河川の特性を踏まえた河川管理を適切に実施していくため,地域と連携し,地域の実状に応じた河川整備を進めていくことが必要であり,そのような河川制度となるよう見直しを図る必要がある。
さらに,平成6年の全国各地での渇水に見られるように,近年の少雨化傾向やダム等の水資源開発施設の整備の遅れ等により,利水安全度が低下して各地で渇水が頻発しており,その対策が強く求められ,渇水調整の円滑化が必要となっている。
以上のような事項を主な観点として,今回所要の改正が行われたものである。
(2)改正内容の要旨
① 河川環境の整備と保全を積極的に推進するため,河川法の目的に「河川環境の整備と保全」を加える。
② 環境に配慮し,地域の実状に応じた河川整備を推進するため,現行の工事実施基本計画に替えて長期的な整備の方針である河川整備基本方針と具体的な整備の計画である河川整備計画を定めることとし,後者について地方公共団体の長,地域住民等の意見を反映させるための手続を導入する。
③ 異常渇水時における円滑な水利使用の調整を図るため,水利使用者は早い段階から協議に努め,また,河川管理者は必要な情報提供に努めることとするとともに,水利使用者相互間の水の融通に係る手続きの簡素化を図る。
④ 堤防やダム貯水池の機能の維持・増進を図るため,堤防やダム貯水池周辺の樹林帯を,河川管理施設として適正に整備または保全することができるよう措置する。
⑤ 水質事故処理等の河川の維持行為について,原因者に行わせ,またはその費用を負担させることができるものとする。
⑥ 不法係留船舶等の排除を促進するため,河川管理者が不法係留船舶等の売却,廃棄,売却代金の保管等を行うことを可能とする。

3 河川環境の整備と保全
近年での河川工事では,治水および利水を目的とする外,従来においても,多自然型川づくり(「多自然型川づくり」の推進について:平成2年11月建設省治水課長,都市河川室長,防災課長通達),魚道の設置(魚がのぼりやすい川づくり推進モデル事業の実施について:平成3年11月建設省河川局長通達)など河川の自然環境を残し,うるおいのある生活環境の場としての河川への期待に対する河川整備が進められてきていた。
しかしながら,今回,第1条の河川法の目的に「河川環境の整備と保全」が加えられたのは,以下のような理由による。
(1) 河川法の目的は,法第2条から河川管理の目的とされることとなり,河川管理の目的の一つが「河川環境の整備と保全」であることを国民の前に明らかにし,河川管理の責務であることを明確にするべきであること。
(2) 環境関連事業の占める割合が,今後さらに伸びることが予想され,目的の中に「環境」が明記されていないことは実態にそぐわないこと。
(3) 生態等の保全や景観などの要素は従来の河川管理の目的の中では捉え難く,はっきりと規定した方が適当であること。
【改正後条文】
(目的)
第1条 この法律は,河川について,洪水,高潮等による災害の発生が防止され,河川が適正に利用され,流水の正常な機能が維持され,及び河川環境の整備と保全がされるようにこれを総合的に管理することにより,国土の保全と開発に寄与し,もって公共の安全を保持し,かつ,増進することを目的とする。

4 河川整備の計画制度
(1)工事実施基本計画の見直し
従来の工事実施基本計画の策定の仕組みでは,建設大臣が策定する場合には,河川審議会の意見を聴くが,二級水系以下については,そのような手続きはなく,もっぱら河川管理者の判断だけで策定するものとされてきた。
しかしながら,河川環境の整備と保全への要望や地域の風土等に応じた河川整備を行うためには,地域との連携が不可欠であり,地域の意向等を反映する手続きの制度化が必要となった。
このため,工事実施基本計画に替えて,河川整備基本方針と河川整備計画とで河川整備の計画を担うこととした。
(2)河川整備基本方針
河川整備基本方針は,水系毎に長期的な河川整備の基本的な方針を策定する。水系全体を見通し,計画流量等全国的なバランスの確保が必要な事項等の外,河川の維持に係る計画についても定めることとされ,その具体的な内容は政令に委ねられている。
策定の手続きは,建設大臣が策定する場合は河川審議会の意見を聴き,知事が策定する際は都道府県河川審議会が置かれている場合には,その意見を聴くこととしている。
(3)河川整備計画
河川整備計画は,具体的な河川整備に関する事項として,当面の具体的な川づくり(20年から30年程度のスパンとなる模様)を明らかにする。
河川整備基本方針に沿って計画的に河川の整備を実施する一定の区間について策定するが,一級河川の場合,例えば直轄区間で1つの計画とすることで検討されている。
内容については,政令に委ねられているが,堤防やダムの設置計画の外,河川の維持内容についても定められることになる。
さらに,河川整備計画を策定する際に地域の意向等を反映する手続きを導入している。以下に策定に係る手続きフローを示す。

【改正後条文】
河川整備基本方針
第16条 河川管理者は,その管理する河川について,計画高水流量その他当該河川の河川工事及び河川の維持(次条において「河川の整備」という。)についての基本となるべき方針に関する事項(以下「河川整備基本方針」という。)を定めておかなければならない。
2 河川整備基本方針は,水害発生の状況,水資源の利用の現況及び開発並びに河川環境の状況を考慮し,かつ,国土総合開発計画との調整を図って,政令で定めるところにより,水系ごとに,その水系に係る河川の総合的管埋が確保できるように定めなければならない。
 建設大臣は,河川整備基本方針を定めようとするときは,あらかじめ,河川審議会の意見を聴かなければならない。
 都道府県知事は,河川整備基本方針を定めようとする場合において,当該都道府県知事が統括する都道府県に都道府県河川審議会が置かれているときは,あらかじめ,当該都道府県河川審議会の意見を聴かなければならない。
 河川管理者は, 河川整備基本方針を定めたときは,遅滞なく,これを公表しなければならない。
 前3項の規定は,河川整備基本方針の変更について準用する。
河川整備計画
第16条の2 河川管理者は,河川整備基本方針に沿って計画的に河川の整備を実施すべき区間について,当該河川の整備に関する計画(以下「河川整備計画」という。)を定めておかなければならない。
 河川整備計画は,河川整備基本方針に即し,政令で定めるところにより,当該河川の総合的な管理が確保できるように定められなければならない。この場合において,河川管理者は,降雨量,地形,地質その他の事情によりしばしば洪水による災害が発生している区域につき,災害の発生を防止し,又は災害を軽減するために必要な措置を講ずるように特に配慮しなければならない。
 河川管理者は,河川整備計画の案を作成しようとする場合において必要があると認めるときは,河川に関し学識経験を有する者の意見を聴かなければならない。
 河川管理者は,前項に規定する場合において必要があると認めるときは,公聴会の開催等関係住民の意見を反映させるために必要な措置を講じなければならない 。
 河川管理者は,河川整備計画を定めようとするときは,あらかじめ,政令で定めるところにより,関係都道府県知事又は関係市長村長の意見を聴かなければならない。
 河川管理者は,河川整備計画を定めたときは,遅滞なく,これを公表しなければならない。
 第3項から前項までの規定は,河川整備計画の変更について準用する。

5 渇水調整の円滑化
従来から,異常な渇水時には利水者間において水利調整が図られてきており,法制上そのタイミングは渇水状況に入ってから行われることが想定されていた。
ところが,現在の渇水調整では,ダムの貯留水をその調整に利用することが多く,渇水の傾向があれば,貯留水を温存し早期に調整を図る必要がある。このため,水利使用が困難となるおそれがある段階から,渇水調整に入ることとしたものである。
また,河川管理者のもつ河川流量等の情報が,渇水調整においては重要な情報となるため,河川管理者は情報提供に努めるべきことが定められた。
さらに,渇水時における水利使用の特例制度が設けられた。
これは,渇水時に水利使用が困難となっている利水者に対して,他の水利権を持つ者が自己の権利の範囲内の水を提供し,取水させることを制度上認めるというものである。
平成6年の渇水の際には,水利権を持っている河川では十分な水量を確保できず,他の河川での他の水利権の水を使用することが検討された。
しかし,これを取水するためには,新たに河川管理者の水利権許可が必要となり,法制度上の手続きでは一定の手順を踏んでいくこととなっているため,許可を得るまでに時間がかかり,要望に直ちには応じられない制度となっていた。
このため,渇水時においては,河川管理者の承認手続きは必要とするものの簡素な手続きとすることにより,上記のような事態に即応できるものとした。
【改正後条文】
(渇水時における水利使用の調整)
第53条 異常な渇水により,許可に係る水利使用が困難となり,又は困難となるおそれがある場合においては,水利使用の許可を受けた者(以下この款において「水利使用者」という。)は,相互にその水利使用の調整について必要な協議を行うように努めなければならない。この場合において,河川管理者は,当該協議が円滑に行われるようにするため,水利使用の調整に関して必要な情報の提供に努めなければならない。
(渇水時における水利使用の特例)
第53条の2 水利使用者は,河川管理者の承認を受けて,異常な渇水により許可に係る水利使用が困難となった他の水利使用者に対して,当該異常な渇水が解消するまでの間に限り,自己が受けた第23条及び第24条の許可に基づく水利使用の全部又は一部を行わせることができる。
2 前項の承認に係る水利使用を行わないこととなった場合においては,当該承認を受けた者は,遅滞なく,河川管理者にその旨を届け出なければならない。
3 河川管理者は,前項の規定による届出があった場合又は第1項に規定する他の水利使用者の許可に係る水利使用が困難でなくなった場合においては,同項の承認を取り消さなければならない。

6 樹林帯制度の創設
堤防沿いの河畔林は,超過洪水などによる破堤または越水時の氾濫水の流出の低減などの治水上の効果が再認識されている。
また,ダム湖周辺の湖畔林についても,貯水池を取り巻く土地での土砂の流出や汚濁水の貯水池への流入を抑制するという治水上・利水上の効果が認められている。
これらのことから,今回の法改正では樹林帯のもつ治水上・利水上の効果を踏まえ,樹林帯を河川管理施設として位置付け,樹林帯を整備・保全できることとしたものである。
さらに,堤内側に設置された樹林帯については,樹林帯区域として河川管理者が指定・公示することとされている。これは,他の河川管理施設でない樹林と区別し,その範囲を明確にするためである。
また,森林法上の保安林等の区域において,樹林帯区域を指定しようとする場合には,農林水産大臣等に協議することとされた。
なお,樹林帯は河川管理施設であるから,樹林帯の存する区域は河川区域となり,河川区域内での行為については,河川法上の規制がなされるのであるが,「樹林帯区域」における一定の行為については,河川管理者の許可は必要としないこととされている。
【改正後条文】
(河川及び河川管理施設)
第3条
2 この法律において「河川管理施設」とは,ダム,せき,水門,堤防,護岸,床止め,樹林帯(堤防又はダム貯水池に沿って設置された建設省令で定める帯状の樹林で堤防又はダム貯水池の治水上又は利水上の機能を維持し,又は増進する効用を有するものをいう。)その他河川の流水によって生ずる公利を増進し,又は公害を除却し,若しくは軽減する効用を有する施設をいう。ただし,河川管理者以外の者が設置した施設については,当該施設を河川管理施設とすることについて河川管理者が権原に基づき当該施設を管理する者の同意を得たものに限る。
(河川区域)
第6条
 河川管理者は,第1項第2号の区域のうち,その管理する樹林帯(堤外の土地にあるものを除く。)の敷地である土地の区域(以下単に「樹林帯区域」という。)については,その区域を指定しなければならない。
 河川管理者は,第1項第3号の区域,高規格堤防特別区域又は樹林帯区域を指定するときは,建設省令で定めるところにより,その旨を公示しなければならない。これを変更し,又は廃止するときも,同様とする。
 河川管理者は,森林法(昭和26年法律第249号)第25条の規定に基づき保安林として指定された森林,同法第30条の規定に基づき保安林予定森林として告示された森林,同法第41条の規定に基づき保安施設地区として指定された土地又は同法第44条において準用する同法第30条の規定に基づき保安施設地区に予定された地区として告示された土地につき樹林帯区域の指定又はその変更をしようとするときは,農林水産大臣(同法第40条第1項の規定により委任された都道府県知事が同法第25条の規定に基づき指定した保安林又は同法第29条の規定に基づき通知した保安林予定森林については,当該都道府県知事)に協議しなければならない。
(工作物の新築等の許可)
第26条
 第1項前段の規定は,樹林帯区域内の土地における工作物の新築,改築及び除却については,適用しない。ただし,当該工作物の新築又は改築が,隣接する河川管理施設(樹林帯を除く。)を保全するため特に必要であるとして河川管理者が指定した樹林帯区域(次項及び次条第3項において「特定樹林帯区域」という。)内の土地においてされるものであるときは,この限りでない。
 河川管理者は,特定樹林帯区域を指定するときは,建設省令で定めるところにより,その旨を公示しなければならない。これを変更し,又は廃止するときも,同様とする。
(土地の掘削等の許可)
第27条
 樹林帯区域内の土地においては,第1項の規定にかかわらず,次の各号(特定樹林帯区域内の土地にあっては,第2号及び第3号)に掲げる行為については,同項の許可を要しない。
一 工作物の新築若しくは改築のためにする土地の掘削又は工作物の除却のためにする土地の掘削で当該掘削した土地を直ちに埋め戻すもの
二 竹木の栽植
三 通常の管理行為で政令で定めるもの

7 水質事故処理対策
従来から,河川工事以外の他の工事または他の行為によって河川工事が必要となった場合に,その原因者に対し,河川工事を求め,またはその河川工事の費用を負担させることとしている。
ところが,近年油流出等の水質事故が多発するようになった。これらの事故に対して,河川管理者は,オイルフェンス等により水質を保全するための維持行為を行うのであるが,これは上記の「河川工事」には含まれていない。
このため,今回法改正し,水質事故等河川の維持(ゴミの不法投棄への対応などの維持行為も含まれている)が必要となった場合,原因者への処理の指示や費用の負担の指示ができるようになった。
【改正後条文】
(工事原因者の工事の施行等
第18条 河川管理者は,河川工事以外の工事(以下「他の工事」という。)又は河川を損傷し,若しくは汚損した行為若しくは河川の現状を変更する必要を生じさせた行為(以下「他の行為」という。)によって必要を生じた河川工事又は河川の維持を当該他の工事の施行者又は当該他の行為の行為者に行わせることができる。
(原因者負担金)
第67条 河川管理者は,他の工事又は他の行為により必要を生じた河川工事又は河川の維持に要する費用については,その必要を生じた限度において,当該他の工事又は他の行為につき費用を負担する者にその全部又は一部を負担させるものとする。

8 不法係留対策
河川区域内に不法に放置された船舶・車両などでその設置者が不明である工作物については,河川管理者自らが除却することを可能とした簡易代行制度が,平成7年の法改正により誕生している。
この制度により放置船舶等の除却が進められてきたが,除却した物件が処分できず,河川管理者が長期間保管しなければならないケースも出てきた。
このため,引き取りに来ない物件について,河川管理者が公正な手続きで売却および売却代金の保管または廃棄ができるよう手続き内容が定められたものである。これにより,河川での不法係留・不法放置対策をより一層進めていくことが可能となった。
【改正後条文省略】

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