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九州技報 第41号 論文

H18.7川内川における激甚災害-再度災害防止に向けて-

九州地方整備局 田中 勇一


1 はじめに
鹿児島には「川へいが居らんな梅雨や上がらん(犠牲者が出ないと梅雨は明けない)」という諺がある。
平成18年7月、中国・北陸地方で豪雨災害を起していた梅雨前線は、川内川流域に忘れ物をしたかのように南下し、18日から23日にかけて年間雨量の5割にも相当する1,000mmを超える豪雨をもたらし、流域全域にわたり未曾有の水害を惹き起した。元来、川内川は多雨・シラス土壌・盆地と狭窄部を繰り返す縦長の流域形状にあって堤防整備率は64%と低く、災害事蹟の枚挙には暇のない地域であるが、浸水面積2,777ha、浸水家屋2,347戸に達する甚大な被害となった。
河川激甚災害対策特別緊急事業(激特事業)として平成22年度までに331億円の投資により再度災害防止を図ることとなったが、ここでは、出水時の対応と再度災害防止の方向性と課題について整理を試みることで、今後の出水対応の参考に供したい。
出水被害及び再度災害防止対策の実施は、鶴田ダム及び県管理区間を含めた広範囲にわたるが、ここでは川内川河川事務所所管にかかるデータでの記述としている。また、水防用語は当時のものを用いている。
 
2 出水の概要
1)降雨と水位状況
梅雨前線が九州北部沿岸にあった19日昼ごろまでは数ミリのにわか雨がばらつく程度であったが、夕方から夜には20mm以上の強い雨が局地的に出現した。前線が九州北部付近に南下する20日から21日までは断続的に30~40mm前後の激しい雨が薩摩地方北部を中心に降った。前線が鹿児島市付近まで南下し熊本県まで北上する22日から23日朝の内にかけて途中小康状態はあったが、宮之城で89mmの時間雨量を記録するなど30~60mmの激しい雨が連続して降った。鶴田ダム上流部では、西ノ野雨量観測所での1,165mmをはじめ4観測所で1,000mmを超す累加雨量を記録した。

図-1 総雨量の分布

図-2 西ノ野観測所の観測雨量
 
また、15ヶ所の水位観測所でも11ヶ所において既往最高水位を上回り、7観測所で計画高水位を上回った。特に、さつま町の宮之城水位観測所では、11.66mの既往最高水位を観測し、計画高水位を2.92mも上回った。
表-1 水防警報対象観測の観測水位

 
2)被害の概要
本川における堤防の決壊は無かったものの無堤部及び暫定堤部からの溢水、支川への逆流・堰上げによる溢水や内水氾濫が発生した(表-2)。また、降雨及び洪水流による河川施設被害の発生状況を表-3に示す。74ヶ所の施設被害が発生したが、減水後の引き落としによるものもあり、被災状況の把握には数次の調査を必要とし、緊急復旧を要する26ヶ所の採択申請も3次にわたった。
また、11排水機場もフル稼働したが向江、内堅、倉野の3機場は、それぞれ40、20、90cmの内水冠水を受け運転停止のやむなきに至った。
表-2 流域被災の概要                   表-3 河川施設被災の概要

 

写真-1 家屋浸水状況(さつま町虎居地区)
 

写真-2 堤防の損壊(さつま町柏原地区)

写真-3 パイピングによる噴砂(羽月川)
 


3 出水時の対応
危機管理においては、適確な情報の把握と来るべき事態の予測と迅速な対応並びに情報の発信・共有が不可欠である。被災の大きかったさつま町への情報発信を事例として図-3に示しながら、出水時の対応状況と課題等について述べる。
1)水防警報と水防活動
水防警報は、各地区の水防団の適確な活動に資するものであり、7水位観測所に関して延べ32回の発令を行った。約500名が警戒に当たるとともに漏水・越水・洗掘等に備えて釜段・土のう積・シート張り・木流し等の水防活動を行った。
また、管理区間113kmに対し22班体制で洪水時巡視を行った。川内川は無堤部や山付堤箇所が多いことから一般道に迂回しての巡視となり、効率の悪さや道路冠水による巡視不能が発生した。
幸いに破堤等に備えた大規模水防工法の実施はなかったもの、混乱した中での水防活動や河川管理施設の情況把握には課題が残り、遠隔監視カメラなどによる補助的な機能の強化が必要である。
2)洪水予報
洪水予報は、気象台と河川管理者が連携して雨量予測と水位予測を行い、注意報・警報を発表して水防活動及び警戒・避難体制等の円滑化や住民の自衛手段の目安に資するものであり、上流部に12回、下流部に15回発表した。現行システムでは、予測作業に30分程度を要しており、予測時間の短縮化と精度向上に取り組んでいる。
また、テレビ・ラジオは住民にとっての重要な情報源であり、報道機関との連携強化と分りやすい予報文の作成も検討事項である。伝達手段や経路の二重化も図っていく必要がある。
3)ホットライン
水防警報や洪水予報などの河川管理者(国)から県を経由して自治体に伝達しているが、緊急重要な情報は「ホットライン」により直接首長に伝えた。生の声で河川の情況を伝えることで、自治体の的確な判断につながったと好評をいただいた。図-3に例示したように、さつま町においては避難指示や自衛隊派遣要請の判断に結びついている。

図-3 情報提供の例(さつま町)
4)報道・住民対応
出水規模の増大につれて報道機関や住民からの問合せも多くなる。広報班は、情報が集中する災害対策支部長(事務所長)の身近に位置して情報整理を行い、取材対応した。即答しかねる技術的あるいは高度な質問については、後刻の問合せをお願いするなどして混乱を防いだが、用語の説明や場所の説明などには苦慮した。主要な問合せは、出水の見通し、排水施設の機能・稼動状況、施設被害の状況等、また出水後は被害の原因、改修計画と整備状況、復旧見通し等であった。住民からの問い合わせは出水後が多く、施設損傷の情報提供のほか排水施設操作や改修の遅れに関する苦情等である。総務課を中心に対応し、技術的内容については後刻担当課で対応を行った。
5)防災エキスパート
国土交通省OBで組織する防災エキスパート会は、22日昼過ぎには10名(23日は11名)が参集、堤防巡視、現地水防団への水防工法助言、出張所の支援をいただいた。また、出水後の8月3~4日には、九州各地から32名の方々の応援により、炎天下、竹薮を分け入っての一般災害申請箇所の拾い出しと復旧工法の提言などご苦労をいただいた。その後の本調査に当っての貴重な基礎資料となった。
 
4 出水後の対応
1)緊急災害復旧
74箇所の被災箇所のうち次期出水により破堤など重大な影響が懸念された24箇所及び倉野水位観測所、倉野救急排水機場の機能回復のため緊急災害復旧工事を施工した。23日の減水を待って緊急調査を行い、緊急費の要求、災害協力協定業者との協議(随意契約)を経て25日には7箇所の復旧工事に着手した。減水後の引き落とし等による新たな被災箇所が続出し、その都度予算要求を行い、8月2日に全箇所の復旧工事に着手し、昼夜兼行の施工体制により盆前の12日までに全ての工事を終了した。
施工業者も全社体制で要員や資材の確保、健康管理・安全施工に努めていただいた。迅速な監督及び協議が不可欠であるが、監督要員が足りず他事務所から係長クラス5名の応援を受けた。また、施工業者の被災者の心情に配慮した真摯な現場対応は、住民から差し入れを受けるなど「疲れが吹き飛ぶ思いがした」との声も聞こえている。

写真-4 被災状況(薩摩川内市五社下地区)
振興住宅地の軒下まで洗掘崩壊を受ける
 

写真-5 緊急復旧完了(薩摩川内市五社下地区)
矢板打設により背面盛土工を施工し、前面を大型土のう根固めブロックで被覆
2)災害調査
① 洪水痕跡調査
激甚な災害であり、河川激甚災害対策特別緊急事業(激特事業)を視野に入れ、また今後の改修計画の基礎資料とするための緊急調査である。
管理区間113kmの左右岸をくまなく歩き、内外水位の痕跡確認測量、内外水毎の浸水面積、家屋浸水調査等を実施した。痕跡(草本の倒れや塵芥)が消えない内に実施する必要があり、出水状況を熟知している流量観測業者との変更契約で対応した。現地調査は7月25日から29日の5日間に述べ224人を動員した。被災直後で民生も混乱しており、宅地への立入りや聞き取り調査には細心の注意を払った。
② 災害復旧事業費の申請
防災エキスパート会の基礎調査で大小合わせて約100件の一般災害申請候補箇所が拾い出されていた。これを基に他事務所からの課長・係長クラスの応援15名を得て、8月7日からの3日間で現地調査、工法検討(平面・断面検討)を行った。
これらを73件の災害申請資料に調製し、8月23日から3日間の現地査定を経て9月12日には約68億円が採択となった。また、河道内の土砂堆積が著しい地区においては施設復旧だけでは再度災害防止の効果が薄いことから4箇所に約21億円の直轄河川災害関連緊急事業も措置された。
3)渉外対応
速やかな災害復興や再度災害防止策の支援のために、政府調査団や研究機関等の現地視察が相次いだ。また、地域行政や住民から出水の説明要求もあり、議会説明や地元説明に奔走することとなった。事務所で対応した渉外は表-4である。
地元説明は、緊急復旧工事や災害調査の終了後、議会説明を経た後の8月末から入り出水の概要と緊急対応の説明を行った。さらに10月後半から激特事業の説明と測量立入りのお願いを行った。被害が大きかった地域については地先単位で開催した。川内川は災害常襲河川であり治水対策の遅れを指摘する声は大きいものがあるが、現在は測量を終え施設設計を進めている。設計内容の説明も行い地域との合意形成のもとで再度災害防止を図って参る。
表-4 渉外対応実績(H19.3末現在)

4)整備局と事務所の連携
このように出水直後の事務所は混乱の日々が続いたが、緊急復旧支援や災害調査には整備局の計らいで応援要員を確保できた。また各種の視察等の行程調整、激特事業申請や並行して作業を急ぐことになった河川整備方針作成に当っても局の主導を受け事務所の負担を軽減できた。


5 激特事業
1)事業の概要
今回の出水に対応する外水氾濫による家屋浸水被害を解消するために、激甚災害対策特別緊急事業(激特事業)が採択された。採択延長62.3kmは全国歴代2位、全体事業費356億円(鹿児島県19億円、宮崎県6億円を含む)は九州では過去最大規模である。平成23年度までの事業期間に輪中堤を含む築堤、分水路を含む河道掘削、橋梁架け替え等の事業を行うものである。
平成18年度には、事業対象全箇所の測量と菱刈地区の河道掘削に着手した。平成19年度には、推込分水路(さつま町)以外の全箇所設計完了を図り、地域への計画説明及び用地取得を進め、流量増にかかる上下流バランスに配慮しつつ、早急な工事着手を図る。
表-5 事業内容

2)事業実施上の課題
短期間に広範囲・多岐にわたる工事を施工することになるため、事業工程の確保や土砂処分場の確保、関係機関協議など課題のほか地域合意、文化財、生態系、景観など配慮すべき事項も山積している。
① 推込分水路・虎居地区築堤【さつま町】
旧宮之城市街地部の直下流に突き出した尾根部に分水路を開削して市街地部の水位低下を図る計画である。当該地区は急峻な地形と急流を天然の要塞として構えた平安末期に築城された虎居城跡である。また、平瀬は磯河床でありアユの簗場ともなっており、洪水分水による河床材料の変化も懸念される。埋蔵文化財調査は前提であるが、模型実験による水位低下効果や河床材料変化の検証と地域の合意形成が重要課題である。
また、浸水被害が著しかった虎居地区では築堤を計画しているが、土地区画整理事業の検討がなされており、事業調整が必要である。
② 曾木分水路【大口市】
東洋のナイヤガラと称される曾木の滝を迂回する洪水分水計画である。当然のこととして景観配慮が重要課題である。自然景観を損なわない掘削形状や修景等に学識者等の意見を求めながら設計を進めていくこととしている。
③ 永山狭窄部【湧水町】
上流部湧水町に位置する永山狭窄部(川幅約25m)については、開削のほか発電用取水堰の撤去要望もある。平成17年度水害対応として措置された災害対策緊急事業推進費約9億円及び激特事業にて上下流バランスを考慮しながら段階的に施工することとしている。取水堰の緊急な対応は困難であり、今回の事業にも計上されていない。河川整備計画の作成に際して地域住民の意見を反映させることとしている。

写真-6 虎居地区と推込の突き出し(さつま町)
④ 河道掘削
流下断面を確保するための高水敷切下げや寄洲の撤去を行うものである。掘削形状の設計に当っては、すぐに堆積しない工法を基本にしつつ水際の景観や生態系への配慮も重要である。
⑤ 輪中堤
連続堤防による氾濫防止手法は下流から順に実施していくことが原則であるが、この方式では整備に時間と費用を要する。今回の激特事業では氾濫被害を最小化する方式として家屋被害の状況によって輪中堤を採用した。家屋敷と生命だけは守ろうという減災害発想であるが、農業地帯にあっては田畑も大事な生産財であり、理解のための対話が重要性を増す。

図-4 輪中堤のイメージ
 
6 水害に強い地域づくりの推進
近年、集中豪雨等の異常気象が増加するなかで、施設の整備途上で浸水被害が頻発する状況にある。一方、地域コミュニティーの衰退や少子高齢化等の進展で自助・共助による防衛能力も低下している。
このような状況認識のもと学識経験者、防災専門家、マスコミ関係者並びに流域代表者からなる委員会を組織して自助・共助・公助の三位一体による水害に強い地域づくりの検討を始めた。今回の出水を踏まえた住民アンケートや自治体ヒヤリングを基に避難計画、水防意識の啓発、洪水情報提供、避難勧告や水防・救出体制等のあり方について提言をいただくこととしている。
提言は行政機関や住民に対してなされ、行政機関や住民代表で組織する推進協議会で具体的なソフト対策を検討しアクションプログラムを作成することになる。
 
7 おわりに
未曾有の豪雨災害への対応事例を主題に述べたが、再度災害防止の取り組みは始まったばかりであり、事業の進捗に応じた中間報告もさせていただきたい。また、川内川河川整備基本方針も策定され、さらには鶴田ダムの洪水調節能力の強化を図る再開発事業もスタートした。これらの紹介についても別稿に譲らせていただく。
あれから1年が経とうとしているが、未だ混乱の状況にあることは否めない。地域の方々との対話を重ねて理解と協力を頂きながら、一日も早い再度災害防止の事業完成に努力する覚悟である。
末筆ながら、被災された方々の早期の復興を祈り、災害対応にご支援いただいた各位に深甚なる感謝を申し上げるものである。
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